Une action extérieure plus cohérente

Le printemps arabe a surpris l'Union européenne qui n'a pas su comment répondre aux attentes des populations du sud de la Méditerranée. L'Europe a été tout aussi désarçonnée par la crise ukrainienne qui s'est muée en crise russo-ukrainienne, avec pour conséquence un vif refroidissement des relations avec Moscou. La politique européenne de voisinage a essuyé des échecs cuisants, ces dernières années. La Commission n'en est pas la seule responsable - pour l'essentiel, c'est le Conseil, et donc les Etats membres qui gardent la main, en matière de politique étrangère. Mais elle ne peut pas non plus être exonérée de ces échecs et devra s'interroger sur les objectifs et la stratégie de la politique de voisinage.

Un autre travers de la politique extérieure de la Commission aura été son relatif manque de cohérence. “Chaque direction générale (DG) de la Commission perçoit les enjeux de politique extérieure selon ses compétences”, constate Vivien Pertusot, responsable du bureau bruxellois de l'Institut français des relations internationales (Ifri). “On a assisté à l'émergence d'une politique extérieure de la DG Energie, en raison de l'importance croissante des dossiers liés à la sécurité énergétique et à la sécurité d'approvisionnement. Mais l'approche de la DG Energie est forcément différente de celle de la DG Elargissement”, observe Vivien Pertusot. Qui rappelle aussi qu'il est arrivé “que lors de leur visite dans un même pays, des commissaires délivrent des messages presque contradictoires”.

Federica Mogherini devra faire mieux qu'Ashton

Le président Juncker entend que l'action extérieure de la Commission soit plus intégrée et plus cohérente. Ce sera notamment la tâche, complexe, de la Haute représentante Federica Mogherini. Le président Juncker attend de la vice-présidente de la Commission, qu'elle guide et coordonne le travail des commissaires à la Politique de voisinage et à l'Elargissement; au Commerce; à la Coopération internationale et au Développement, à l'Aide humanitaire. Rien de moins. Mais aussi qu'elle discute de la dimension externe des politique climatiques, énergétiques et migratoires avec les commissaires concernés. Federica Mogherini présidera chaque mois le groupe “affaires extérieures de la Commission”, dont la composition variera selon les thématiques. Elle jouera également le rôle de courroie de transmission entre la Commission et le Conseil, dont elle présidera la formation “Affaires étrangères”, de même qu'avec le Service européen pour l'action extérieure, dont elle est la “patronne”. La Britannique Catherine Ashton, qui l'a précédée à ce poste, a connu certains succès, dans les négociations sur le nucléaire iranien, ou la normalisation des relations entre la Serbie et le Kosovo. Elle ne laissera pas pour autant un souvenir impérissable. “Ce qui importe, c'est que la nouvelle Haute représentante ait une vision stratégique. Il ne faut pas qu'elle coure le monde, mais qu'elle concentre ses déplacements et son action là où c'est nécessaire”, juge Vivien Pertusot. C'est-à-dire, pour l'immédiat, dans le voisinage immédiat de l'Union.

Le développement et le commerce, deux compétences exclusives

La Commission continuera par ailleurs à jouer un rôle de premier plan dans le domaine de la coopération au développement, une de ses rares compétences exclusives. “Les fonds européens de développement, c'est un levier important parce que l'UE est le premier bailleur de fonds international et tout émane de la Commission. Elle peut donc lier ces fonds à une certaine direction de sa politique étrangère.” Disposant également de la compétence exclusive de la politique commerciale, elle aura la main sur un dossier de première importance, puisque c'est elle qui négocie l'accord de libre-échange avec les Etats-Unis, “ mais aussi parce qu'il y a une amorce de négociation avec la Chine”, pointe Vivien Pertusot. En revanche, un domaine de l'action extérieure de la Commission tournera au ralenti : “Il n'y aura pas d'élargissement de l'Union à de nouveaux Etats membres au cours des cinq prochaines années”, a assuré Jean-Claude Juncker.

Immigration : l'urgence humanitaire et l'ouverture

En confiant un portefeuille spécifiquement dédié à l'immigration au Grec Dimitris Avramopoulos, Jean-Claude Juncker tente sans nul doute un pari. Mais un pari calculé, juge Denis Duez, directeur de l'Institut d'études européennes de l'Université Saint-Louis à Bruxelles, rappelant que l'immigration reste très largement une compétence des Etats membres, qui définissent « le volume des entrées et les conditions d'accès à leur territoire ».

Un demi-pas en avant

La ligne directrice fixée par le nouveau patron de l'exécutif européen ne rompt pas véritablement avec l'approche essentiellement sécuritaire en la matière, développée par l'Union européenne depuis de nombreuses années. « La lettre de mission adressée par Jean-Claude Juncker à M.Avramopoulos met encore largement l'accent sur un certain nombre de politiques très connectées à des questions de sécurité, observe notre interlocuteur. L'intitulé même de ce portefeuille ­ « Migration et Affaires intérieures » ­ traduit bien cela, alors que l'on aurait pu envisager un portefeuille « Immigration, Asile et Mobilité » qui aurait permis de cadrer ces enjeux sous un autre angle.»

A court terme, insiste M. Duez, la priorité des priorités pour l'UE sera de répondre à la crise humanitaire qui se déroule en Méditerranée centrale, régulièrement endeuillée par les naufrages d'embarcations surchargées de migrants. « On sait que les flux des migrations ont tendance à se résorber vers le mois d'octobre parce que les conditions de traversée deviennent trop dangereuses. Mais ici, nous sommes face à une situation particulière puisque ces départs s'expliquent avant tout par la situation en Syrie, en Libye, en Erythrée ou en Somalie. Ces personnes sont menacées directement par des conflits et on peut donc craindre qu'elles soient prêtes à prendre la mer à tout prix». Il faut donc qu'un certain nombre d'Etats membres acceptent rapidement de mettre des moyens sur la table (argent, navires, hommes...) et assument le fait que toute personne récupérée en mer puisse déposer une demande d'asile. «Compte tenu de la situation dramatique en Méditerranée, je crois que les Européens n'ont absolument pas le choix, sauf à s'asseoir sur leurs propres principes.»

Changer le regard sur ce phénomène

Sur le moyen terme, la Commission « devrait essayer de jouer de sa position charnière dans le processus décisionnel européen pour favoriser une vision plus transversale des questions migratoires », estime encore le Pr Duez. «Certaines politiques européennes, en matière agricole ou commerciale par exemple, peuvent être à l'origine de mouvements migratoires, parce qu'elles contribuent à détériorer les conditions de vie dans ces pays ou à priver les populations de leurs moyens de subsistance ». Dans le même ordre d'idées, l'UE doit aussi repenser la façon dont sa diplomatie se positionne dans le processus de résolution des conflits en cours, ajoute-t-il.

Par ailleurs, la Commission devrait proposer une approche plus large de la migration, suggère notre interlocuteur, en envisageant celle-ci sous l'angle de la mobilité. « On a souvent tendance à considérer que les migrants ont un impact négatif sur les sociétés qui les accueillent, en termes économiques notamment. Or, un certain nombre d'études montrent que ce n'est pas le cas. Il faut donc insister sur la contribution de ces personnes à la vie économique des Etats membres. Et il faut mettre en place des canaux qui rendent possible ces déplacements sans rejeter ces gens dans la clandestinité. En abordant cette question comme un enjeu de sécurité intérieure, on se trouve aujourd'hui dans une situation où l'on a produit exactement ce que l'on voulait combattre. Le renforcement des contrôles aux frontières tend à générer de la migration irrégulière et donc des réseaux de trafiquants. Il en découle une économie souterraine entre autres du travail au noir qui a un impact négatif sur les finances publiques. »

La relance, c'est maintenant

L'économie européenne devrait, selon les prévisions, sortir de la récession en 2014, avec une croissance de 1,6% du produit intérieur brut (PIB) à l'échelle des Vingt-huit et de 1,2% à celle des dix-huit pays de la zone euro. Mais le redressement est fragile, d’autant plus que l'Allemagne, moteur économique de la zone euro, est au bord de la récession. Le taux de chômage est en légère baisse. Mais il s'élève quand même à 11,5% de la population active dans la zone euro. Et à plus de 23% pour les jeunes de moins de 25 ans, voire à plus de 50% . en Espagne et en Grèce. Aussi, dans cinq ans, c'est à l'aune de la situation économique de l'Europe et de l'état du marché de l'emploi que l'on jugera l'action de la Commission Juncker. Sept commissaires ont d'ailleurs hérité de compétences touchant directement à ces matières, dont la Belge Marianne Thyssen, en charge de l'Emploi et des Affaire sociales.

Plan d'investissement

“Ma première priorité sera de renforcer la compétitivité de l'Europe et de stimuler l'investissement pour créer des emplois”, a déclaré Jean-Claude Juncker. Sa Commission présentera, avant Noël, un plan d'investissements public-privé de 300 milliards d'euros, étalé sur trois ans - à charge du vice-président Jyrki Katainen d'en préciser les contours. “On ne sait pas bien d'où sort ce chiffre de 300 milliards”, tempère Xavier Vanden Bosch, spécialiste des affaires économiques et monétaire à l'Egmont Institute. “L'idée est de stimuler l'investissement dans de grands projets d'infrastructures via le privé (des consortiums), la partie la plus risquée de l'investissement étant garantie par la Banque européenne d'investissement (dont les Etats membres sont actionnaires). Ça peut provoquer un effet de relance avec une valeur ajoutée dans tout ce qui est réseaux numérique, de transport, d'énergie”, souligne Xavier Vanden Bosch. “Encore faut qu'il y ait preneur parmi les acteurs privés”. Car les moyens d'investissements publics ne sont pas légion. Le budget européen 2014-2020, plafonné à 960 milliards, est maigre. Quasi tous les Etats membres sont à la corde, au niveau budgétaire. Or, pour Jean-Claude Juncker, '“il n'est pas possible de construire une croissance durable sur une montagne de dette”. Le Luxembourgeois, cela dit, estime aussi que les politiques d'austérité ont atteint leurs limites. Aussi Xavier Vanden Bosch prévoit-il que la Commission, investie du double rôle de Big Brother et de Père Fouettard budgétaire, “va utiliser au maximum la flexibilité du pacte de stabilité (en vertu duquel les Etats de la zone euro doivent maintenir leur déficit public sous les 3% du PIB et ramener progressivement leur dette publique sous le seuil de 60% du PIB)”, pour éviter qu'une trop stricte application des règles budgétaires n'étouffe la croissance et la consommation interne.

La balle est aussi dans le camp des Etats membres

Un autre levier dont dispose la Commission pour relancer l'économie est l'approfondissement du marché intérieur, notamment dans le domaine de l'économie numérique, très fragmenté. Elle va aussi continuer d'encourager les Etats membres à mener des réformes structurelles, à travers ces recommandations spécifiques annuelles... que les capitales suivront, ou pas, car les politiques sociales, de pensions, d'emploi, etc. restent des compétences nationales. “Le problème est que ceux qui entreprennent des réformes structurelles douloureuses ne bénéficient pas de la solidarité des autres pays, puisqu'il n'y a pas de fiscalité fédérale”, observe Xavier Vanden Bosch. “Le débat sur l'approfondissement de l'intégration de la zone euro lancé par Van Rompuy et Barroso, est au point mort parce que les avis des Etats membres sont trop divergents”. Reste à espérer que l'Europe sera épargnée par une nouvelle crise financière (que la nouvelle Union bancaire est censée prévenir) et/ou une flambée des taux d'intérêt des emprunts publics (que la Banque centrale européenne devrait endiguer en sortant son “gros bazooka”, le rachat illimité de dette publique). “La zone euro reste fragile : la situation de pays comme l'Italie, la France, l'Espagne, la Grèce, le Portugal, est imprévisible”, rappelle Xavier Vanden Bosch. “On est dans le même bateau, et tout le monde va plus ou moins dans la même direction. Si un pays échoue, si le résultat attendu n'est pas là, la situation deviendra difficile à gérer”.

Le traité de libre-échange transatlantique, réelle opportunité ou fausse bonne idée ?

Lancées sous la Commission Barroso (à laquelle les Etats membres ont donné mandat) les négociations pour conclure un accord de libre-échange commercial (TTIP, de son acronyme anglais) entre l'Union européenne et les Etats-Unis seront poursuivies par la Commission Juncker. Attention, dossier miné. Une partie de la gauche et de nombreuses organisations de la société civile­ sont vent debout contre ce projet. En revanche, les milieux économiques fondent de grands espoirs dans la création de cette zone de libre-échange transatlantique.

Assurer la protection des standards et des normes européens

Le TTIP vise à éliminer les entraves au commerce des biens et des services. Entraves tarifaires et, surtout, non tarifaires. Ainsi, la convergence des normes réglementaires est "la grosse priorité", de la fédération patronale BusinessEurope. D'aucuns redoutent à cet égard que le TTIP minent les normes et standards sanitaires, phytosanitaires, environnementaux, etc. de l'UE. Ce qu'a démenti, dans toutes les langues, la précédente Commission, qui sera reprise en écho par la suivante. Pour Pierre Defraigne, directeur-exécutif de la Fondation Madariaga-Collège d'Europe, on peut même envisager que le TTIP tire les normes vers le haut. Encore faut-il savoir lesquelles seront privilégiées, souligne l'ancien directeur général adjoint de la DG Trade de la Commission. Car les philosophies divergent des deux côtés de l'Atlantique : les Européens étant attachés au principe de précaution, les Américains à celui de réparation des éventuels dommages causés. Pour Pierre Defraigne, “le vrai risque, c'est que les standards sociaux américains sont plus bas et plus inégalitaires que les nôtres. Cela pèsera sur nos salaires et je crois que ça va aboutir à des restructurations coûteuses”.

Nombreux sont ceux qui estiment que le TTIP servira surtout les intérêts des multinationales. A cette aune, l'une des dispositions les plus controversées du traité est la création d'un Mécanisme de résolution des différends entre investisseurs et Etats. Soit des tribunaux privés via lesquels les “investisseurs” peuvent contester une législation contraire à leurs intérêts. M.Juncker n'y est pas favorable, la nouvelle commissaire au Commerce, Cecilia Malmström, bien. A suivre.

Réels bénéfices ou miroir aux alouettes ?

La Commission Barroso a “vendu” que le TTIP ferait progresser le PIB de l’Union de 0,5 à 1 % par an à l’horizon 2020. Les exportations européennes vers les Etats-Unis devraient croître de 28 %. "De tels accords ont toujours un effet positif pour la croissance et l’emploi", rassure un diplomate d’un Etat membre. Pierre Defraigne est dubitatif : “Il faut s'attendre à une croissance faible, inégalement répartie, qui va accroître les divergences entre Etats membres”. Le diplomate estime, lui "que si c’est l’Allemagne qui retire le plus du TTIP, ses voisins en profiteront indirectement, en y augmentant leurs exportations de produits semi-finis, par exemple”.

Le TTIP, enfin, serait une sorte d'Otan économique qui ne dit pas son nom. “Si on fait une norme transatlantique, les Chinois qui ont un grand marché en expansion, qui progressent dans le domaine des technologie de pointe vont créer leurs normes qui s'imposeront dans leur espace. On aura un morcellement des marchés et une confrontation des blocs”, déplore Pierre Defraigne. Qui ajoute que le TTIP achèvera de fragiliser le multilatéralisme de l'OMC, dont l'Europe et les Etats-Unis sont pourtant les piliers.

Encore faut-il que les négociations aboutissent à l'horizon 2015. Car chaque partie a tracé ses lignes rouges. Et si l'accord est conclu, il devra passer les rampes, escarpées, du Congrès et du Parlement européen. Faut-il dès lors jeter le bébé avec l'eau du bain ? L'ancien chef de cabinet de Pascal Lamy (à l'époque où il était commissaire au Commerce) ne le pense pas. “Il faudrait être plus modeste. Après sept rounds de négociations, on devrait avoir identifié 3 à 4 points où un accord avec les Etats-Unis ferait sens”. Ensuite, insiste Pierre Defraigne, “il faut ouvrir un trialogue avec l'Amérique et la Chine”.

Bâtir une Europe de l'Energie ou, à tout le moins, jeter ses fondations. De tous les défis que s'est assignés Jean-Claude Juncker, celui-là n'est assurément pas le plus mince. En témoignent les maigres résultats engrangés il y a une petite semaine lors du sommet européen consacré au dossier du Climat et de l'Energie. Arc-bouté à leur souveraineté énergétique, qui n'est pourtant qu'un leurre, les Etats membres ont décidément bien du mal à concevoir cet enjeu sous l'angle communautaire.

« C'est un peu comme si l'Union européenne était au sommet d'une colline, commente l'ex-eurodéputée écologiste, Monica Frassoni. On doit choisir entre deux directions. Soit sortir de la dépendance aux carburants fossiles et mener une transition énergétique qui est également bonne pour l'économie. Soit freiner fortement une série d'efforts qui ont déjà été mis lancés et en revenir à une série de mythes. Et ce en se servant de l'excuse de la crise économique et de celle de la découverte de nouvelles ressources supposées miracles, comme le gaz de schiste américain ou l'illusion que l'on peut consommer du charbon de façon propre. Tout cela se passe à un moment charnière où l'on doit renouveler un certain nombre d'infrastructures qui ont 30 ou 40 ans et où la question de l'indépendance énergétique et l'élément géopolitique sont encore plus évidents. Sans oublier la question des changements climatiques. Nous devons aller de l'avant.»

Renforcer l'interdépendance entre Etats membres

Présidente de l'« Alliance européenne pour économiser l'énergie » - un consortium qui rassemble une série d'ONG et de grandes entreprises -, l'Italienne ne fait pas mystère de l'option qui a ses préférences. A ses yeux, les priorités de la nouvelle Commission et de ses partenaires européens doivent aller à la constitution d'un marché de l'énergie le plus unifié possible. « Le gaz de schiste de l'Union européenne, ce sont les économies d'énergie et les énergies renouvelables, pour la simple raison que nous sommes vraiment à la pointe de ces technologies. Ce serait complètement bizarre de ne pas utiliser ce potentiel et ce savoir-faire. Donc, si nous devons mettre en commun nos ressources, il me semble que c'est là-dessus qu'il faut miser. Or, jusqu'ici la discussion sur l'Union de l'énergie se limite surtout à vouloir mettre sur pied un système d'achat commun du gaz russe et du gaz en général. C'est uniquement une vision consistant à augmenter le poids de négociation, mais si on se limite à cela, on ratera une énorme occasion. » L'autre grosse urgence, souvent pointée du doigt par les services de la Commission, consiste à renforcer et développer les interconnexions entre les réseaux européens de distribution de gaz et d'électricité. «A l'heure actuelle, il y a des pays où l'on peut produire beaucoup plus d'énergie renouvelable, mais les réseaux ne permettent pas la distribuer dans les pays voisins, ce qui est un non-sens», souligne Mme Frassoni. A terme, enchaîne-t-elle, « l'objectif fondamental est de créer un système énergétique d'une telle interdépendance entre les Etats membres qu'il n'y aura vraiment personne qui détient la clef de l'autre. »De cette manière, les questions de souveraineté nationale sur la composition du bouquet énergétique des uns et des autres pourraient peu à peu s'estomper.

L'efficacité énergétique est un investissement et non un coût

Tout cela est bien joli, mais le coût de cette transition n'est-il pas prohibitif? C'est en tout cas l'avis de certains acteurs, alors même que l'industrie européenne, confrontée à une concurrence mondiale qui n'est pas soumise aux mêmes contraintes réglementaires, n'est pas au mieux de sa forme. Non, répond notre interlocutrice. « Comme disent les Américains: « There's no free lunch». Quoi que l'on fasse, cela a un coût. Aujourd'hui, l'UE dépense plus de 400 milliards d'euros par an pour ses importations d'énergie. L'an dernier, on a payé 140 milliards d'euros à la Russie. Cela ne me semble pas gratuit et ça n'a pas l'air d'aller en diminuant. C'est vraiment un mode de pensée très ancré alors que la Commission européenne elle-même a publié des études qui démontrent que ce sont surtout les taxes et le coûts des matières premières qui ont tiré les prix de l'énergie vers le haut. Il est faux d'imputer cela aux subsides aux renouvelables ou aux mesures d'efficacité énergétique».

Alors qu'environ 60 % des importations européennes sont destinées au secteur du bâtiment (habitat, bureaux...), il existe un vrai gisement d'économies que l'Europe serait idiote de ne pas exploiter, juge encore Monica Frassoni. « Mais il y a un élément psychologique très curieux. Les ministres de l'Energie et de l'Industrie – presque tous des hommes, soit dit en passant – ont les yeux qui brillent quand ils parlent de construire des nouveaux gazoducs, des nouvelles centrales, des gros trucs. Et dans ce cas, ils parlent d'investissements. Mais quand on doit mettre des panneaux solaires sur une habitation ou revoir l'isolation des bâtiments publics, c'est perçu comme un coût. Je pense que la clef de la discussion est là. On considère qu'investir des moyens dans l'efficacité énergétique est un luxe, mais que l'augmentation de l'offre en carburants fossiles est quelque chose qui justifie d'y injecter des sommes colossales. Il faut sortir de cette approche et considérer que l'efficacité énergétique est, en quelque, sorte un carburant.»